تاریخ انتشار :یکشنبه ۳ شهریور ۹۲.::. ساعت : ۴:۰۰ ب.ظ
print
فاقددیدگاه

استقلال بانک مرکزی

با استقلال بانک مرکزی دولت متولی بخش حقیقی اقتصاد و بانک مرکزی متولی بخش غیرحقیقی اقتصاد خواهد شد. بر این مبنا، دولت هدف‌گذاری خود را بر متغیرهایی مانند بیکاری و حجم تولید قرار داده و بانک مرکزی نیز کنترل حجم نقدینگی را به عنوان هدف قرار می‌دهد.

دریافت نسخه چاپی

a8bfce1b35b25b98e185785e8a683747 XL - استقلال بانک مرکزی
 

استقلال و عدم استقلال بانک مرکزی

بحث استقلال و عدم استقلال بانک مرکزی یکی از موضوعاتی است که نقش اساسی در راهبردهای اقتصادی و سیاستی دولت‌ها برای اجرای برنامه‌ها و تحقق اهداف آن‌ها دارد و هر دولتی با توجه به سیاست‌های خود، نحوه‌ای از تعامل خود را با بانک مرکزی مورد توجه قرار می‌دهد. دولت نهم و دهم و دولت‌های گذشته پس از انقلاب حیطه اختیارات این نهاد را کاهش داده و در بسیاری از امور دخالت کرده‌اند. حال که دولت یازدهم در ابتدای کار خود قرار گرفته است برای هدایت اقتصاد و امور پولی و مالی کشور، باید نحوه‌ی تعامل و حیطه‌ی اختیارات این نهاد را مشخص کرده و باتوجه به سابقه عملکرد دولت‌های گذشته و تجربه سایر کشورها حیطه وظایف بانک مرکزی را روشن سازد. برخی بر لزوم استقلال بانک مرکزی از دولت تکیه دارند و برخی نیز اعتقاد دارند که این نهاد باید تحت نظارت دولت عمل کند و در جهت اهداف دولت گام بردارد. در کشور ما نیز بسیاری ریشه مسایل و مشکلات اقتصادی کشور را عدم استقلال بانک مرکزی می‌دانند و حتی این مساله را ام‌المصایب اقتصاد ایران بیان می‌کنند و راه حل را استقلال قانون‌مند و واقعی(که با تغییر شرایط تغییر نکند) بانک مرکزی می‌دانند.

بر این اساس دو طیف مخالفین و موافقین استقلال بانک مرکزی در جهان شکل گرفته است و نظام‌های مختلفی را شکل داده‌اند. در این مجال ابتدا به تعریف معنای استقلال بانک مرکزی می‌پردازیم و ضمن بیان دلایل موافقان و مخالفان استقلال بانک مرکزی و بررسی این امر در سایر کشورها و اثرات ادامه ساختار کنونی بانک مرکزی در کشور چارچوبی را برای کشورمان ارائه خواهیم کرد.

۱- معنای استقلال بانک مرکزی

استقلال بانک مرکزی به معنای جدایی سیاست‌های پولی از سیاست‌های مالی در نظام اقتصادی کشور است که مهم‌ترین دستاورد آن رهایی بانک مرکزی از حوزه‌ی تسلط مطلق دولت بوده و در نتیجه آن، اختیارات دولت در سیاست‌های پولی کاهش می‌یابد و دولت نمی‌تواند به میل خود و به هر میزانی که تشخیص می‌دهد به استقراض از بانک مرکزی و انتشار پول به منظور تأمین کسری بودجه یا انتشار اوراق قرضه و … روی آورد.

استقلال بانک مرکزی دو بعد دارد: یکی بعد سیاسی و دیگر بعد اقتصادی. در بعد سیاسی، یعنی تصمیم‌سازی در محیطی دور از نفوذ سایر قسمت‌های دولت و گروه‌های فشار باشد و بانک مرکزی بتواند بر اساس مصالح اقتصاد کشور تصمیم‌گیری کند و میزان دخالت دولت و بروکرات‌ها در آزادی این نهاد اندک باشد.

بعد اقتصادی آن به استقلال بودجه بانک مربوط می‌شود که اجازه ندهد بانک به خاطر مشکلات مالی برای هر نوع تأمین وام‌های درخواستی دولت تسلیم شود. نتیجه استقلال بانک مرکزی اجرای سیاست‌های پولی به بهترین شکل با چشم‌انداز بلندمدت و بدون تأثیرپذیری از اهداف کوتاه‌مدت بروکرات‌ها است. بنابراین باید نحوه‌ی عزل و نصب در بانک مرکزی و نحوه‌ی تدوین سیاست‌های پولی و رابطه سیاسی و اداری بانک با دولت به نحوی باشد که بانک استقلال بیشتری از تصمیمات دولتی داشته باشد.

۲- موافقین و مخالفین استقلال بانک مرکزی

۱-۲- ریشه اختلاف در چیست؟

در علم اقتصاد نقش دولت به دو صورت مورد بحث قرار می‌گیرد، یکی دولت خیرخواه و دیگری دولت هیولا! که به دنبال حداکثر سازی منافع شخصی خود می‌باشد. این دو نگاه به دولت، دو طیف از نحوه عملکرد بانک مرکزی را ایجاد کرده است.

الف) بانک مرکزی در دولت خیرخواه:

پیش از پیدایش مکتب اقتصاد سیاسی و نظریه انتخاب عمومی، دولت به عنوان یک دولت خیرخواه فرض می‌شد که در تابع مطلوبیت خود حداکثر کردن منافع جامعه را در نظر دارد. در این حالت، دولت رفاه جامعه را حداکثر خواهد کرد و در این حداکثرسازی به مؤلفه‌هایی نظیر تورم، بیکاری، تولید و غیره توجه دارد. دولت در یک برنامه‌ریزی بلندمدت، اقتصاد را در بهینه پارتو قرار می‌دهد.

در چنین شرایطی دولت به خوبی از کنش و واکنش‌های متغیرهای اقتصادی بر یکدیگر آگاهی دارد؛ بنابراین به عنوان مثال، برای کاهش کوتاه‌مدت بیکاری و افزایش تولید، اقدام به انتشار پول و در نتیجه ایجاد تورم نمی‌کند و به خوبی به اثرات مخرب چنین سیاست‌هایی آگاه است. با وجود چنین دولتی، لزومی به تفکیک میان بانک مرکزی و دولت وجود ندارد؛ یعنی تفاوتی نمی‌کند که متولی کنترل حجم نقدینگی در اقتصاد دولت باشد یا بانک مرکزی و اصولاً تفکیک این دو از یکدیگر معنادار نیست، زیرا هر دو یک هدف را دنبال می‌کنند و آن کنترل تورم در کنار افزایش تولید و کاهش بیکاری و حداکثر سازی رفاه کل جامعه است.

ب) دولت هیولا و بانک مرکزی:

اما با گسترش علم اقتصاد و ورود مباحث اقتصاد سیاسی، کم‌کم تحلیل‌ها از طرف دولت خیرخواه، به دولت حداکثر‌کننده مطلوبیت معطوف شد. در اقتصاد سیاسی دولت حداکثر‌کننده‌ی رأی است که در تابع مطلوبیت خود ترکیبی از مطلوبیت فردی و مطلوبیت جامعه را قرار داده است. دولت برای حداکثر‌کردن تابع مطلوبیت باید رأی بیشتری به دست آورد و از این رو بسیاری از سیاست‌ها را نه در جهت حداکثر‌کردن رفاه جامعه بلکه برای حداکثر کردن رأی انجام می‌دهد. بر خلاف دولت خیرخواه، دولت در اقتصاد سیاسی دید بلندمدت نداشته و تنها برای دوره فعالیت خود سیاست‌گذاری می‌کند؛ بنابراین در این اقتصاد دولت از بین متغیرهای کلان اقتصادی مانند رشد اقتصادی، بیکاری، تورم و غیره، ترکیبی را اتخاذ خواهد کرد که منجر به رأی بیشتری شود.

به عنوان مثال، زمانی که دولت تشخیص دهد کاهش بیکاری دارای مقبولیت بیشتری نزد رأی‌دهندگان به نسبت افزایش تورم است، ترجیح می‌دهد که بیکاری را به طور موقت از طریق افزایش تورم کاهش دهد، هرچند تورم به وجود آمده بیکاری بیشتری را در بلندمدت به وجود آورد. شواهد تجربی نیز نشان داده است که سیاست‌مداران همواره تمایل به استفاده از ابزارهای پولی برای کنترل بیکاری و افزایش اشتغال داشته‌اند. از این رو با بروز چنین شواهدی موضوع استقلال بانک مرکزی از دولت مطرح شد تا از این طریق دولت برای بهبود متغیرهای حقیقی اقتصاد متوسل به ابزار غیرحقیقی نشود. بر این اساس، کشورهای دنیا به مرور زمان روند اصلاح قوانین خود در جهت استقلال بانک مرکزی را پیش گرفتند.

۲-۲- چرا استقلال بانک مرکزی؟

با استقلال بانک مرکزی دولت متولی بخش حقیقی اقتصاد و بانک مرکزی متولی بخش غیرحقیقی اقتصاد خواهد شد. بر این مبنا، دولت هدف‌گذاری خود را بر متغیرهایی مانند بیکاری و حجم تولید قرار داده و بانک مرکزی نیز کنترل حجم نقدینگی را به عنوان هدف قرار می‌دهد. در چنین شرایطی و با وجود استقلال بانک مرکزی عایدی‌های زیر نصیب اقتصاد ملی خواهد شد.

الف) هدف‌گذاری‌های صحیح اقتصادی:

برای بررسی دقیق‌تر چگونگی استقلال بانک مرکزی در ادبیات استقلال بانک مرکزی، دو نوع استقلال تعریف می‌شود، استقلال در اهداف و استقلال در ابزار. به این معنا که بانک مرکزی‌ای مستقل شناخته می‌شود که در ابزار و اهداف استقلال داشته باشد.

استقلال در اهداف به آن معنا است که بانک مرکزی در هدف‌گذاری مستقل از دولت رفتار کند، به عنوان مثال بانک مرکزی می‌تواند نرخ تورم مشخصی را به عنوان هدف انتخاب کند یا ثبات‌بخش پولی را هدف‌گذاری کند، در صورتی که بانک مرکزی در تعیین اهداف خود، مستقل از تصمیم‌گیران دولتی رفتار کند، مستقل در اهداف شناخته می‌شود.

ب) استفاده از ابزارهای پولی و مالی کارا:

استقلال در ابزار نیز به معنای آن است که بانک مرکزی در دستیابی به اهداف مورد نظر از ابزارهای مورد نظر خود استفاده کرده و در انتخاب این ابزارها فارغ از نظرات دولتی تصمیم‌گیری کند. به عنوان مثال بانک مرکزی برای کنترل نرخ بهره می‌تواند از یکی از ابزارهای کنترل نقدینگی یا خرید و فروش اوراق قرضه یا هر دو استفاده نماید و بانک مرکزی مستقل مخیر خواهد بود که هر کدام از ابزار فوق را به کار گیرد.

در نتیجه، وجود بانک مرکزی مستقل، اولاً باعث می‌شود که ابزارهای پولی برای بهبود متغیرهای حقیقی به کار گرفته نشود و در نتیجه حجم نقدینگی و تورم به واسطه نهادی مستقل از دولت کنترل شود و ثانیاً دولت پاسخگوی مقدار تورم در جامعه نباشد.

ج) افزایش شفافیت در اقتصاد:

در کشورهایی که از تورم‌های بالا و دو رقمی رنج می‌برند، نرخ تورم یکی از مهم‌ترین شاخص‌های نشان‌دهنده عملکرد دولت شناخته می‌شود که این موضوع خود موجب می‌شود تا سیاست‌مداران انگیزه تغییر نرخ‌ها و روش‌های محاسباتی تورم را داشته باشند، اما زمانی که بانک مرکزی به عنوان یک نهاد مستقل مسئولیت تورم را بر عهده داشته باشد، پاسخ‌گوی نرخ تورم خواهد بود؛ بنابراین شفافیت در پاسخ‌گویی نیز افزایش می‌یابد.

د) ایجاد وحدت رویه در تصمیمات اقتصادی:

متأسفانه در کشور ما به دلیل آنکه سیاست‌گذاری از مکتب اقتصادی خاصی تبعیت نمی‌کنند (حال چه غربی باشد چه اسلامی) در بسیاری از مواقع یک سیاست یا با تقریرها و اظهارنظرهای مختلف مواجه می‌شود و یا در میانه‌ی راه تصمیم دیگری گرفته می‌شود و نحوه‌ی اجرای سیاست متحول می‌شود. وجود استقلال در بانک مرکزی و ایجاد وحدت رویه در این نهاد بسیاری از این مشکلات را از بین خواهد برد.

ه) ایجاد برنامه‌های اقتصادی بلندمدت:

همچنین دوره ریاست بانک مرکزی که در بسیاری از کشورهای پیشرفته دنیا و به خصوص ایالات‌متحده حداقل برابر ۱۰ سال تعیین شده است، موجب می‌شود تا رییس‌کل بانک مرکزی دید بلندمدت‌تری نسبت به ریاست‌جمهوری که معمولاً دوره چهار ساله دارد، داشته باشد؛ بنابراین با هدف‌گذاری بلندمدت، کنش و واکنش سیاست‌های اجرایی را بیشتر مدنظر قرار می‌دهد.

باید توجه کرد که نکته‌ی کلیدی در مورد استقلال بانک مرکزی نبود قانون و آیین‌نامه نیست بلکه انتخاب فردی است که بتواند استقلال رأی داشته باشد و از قوانین موجود در این نهاد در راستای اقتصاد کشور حمایت کند و در صورتی که یک اقتصاددان مقتدر از سوی متولیان امر در این پست انتخاب شود بسیاری از مشکلات پولی و مالی اقتصاد کشور حل شده و اجرای این سیاست‌ها با موانع کمتری مواجه خواهد شد.

و) ثبات اقتصادی:

آنچه مسلم است در صورتی‌که بانک مرکزی استقلال داشته باشد، سایر بازارها از جمله بازار سرمایه و کالا را تحت تأثیر قرار می‌دهد و این مساله می‌تواند اقتصاد کشور را به سمت ثبات، پیش ببرد. توجه به شرایط موجود دست‌یابی به یک استقلا‌ل کلی در بانک مرکزی امری درست و به‌جا است اما از آن جهت که نظام اقتصادی کشور به دولت وابسته است و اقتصاد کشور وابستگی جدایی‌ناپذیری به پول نفت دارد لذا استقلا‌ل بدین معنا که دولت دخالتی در امور این بانک نداشته باشد امری بعید است. تحقیقات اقتصادی در این زمینه تأیید می‌کنند که استقلال بیشتر بانک مرکزی در کشور، به ثبات مالی بیشتر کشور انجامیده است.

ز) ارتباط فساد و استقلال بانک مرکزی:

همچنین تحقیقات نشان می‌دهد که بین استقلال بانک مرکزی و کاهش فساد در کشورهای در حال توسعه رابطه معنی‌داری وجود دارد. با وجودی که در زمینه نتایج به دست‌آمده به دلیل محدودیت‌های مختلف ناشی از اطلاعات آماری لازم است با احتیاط برخورد شود اما شواهد به دست آمده پیشنهاد می‌نماید که موضوع استقلال بانک مرکزی لااقل به عنوان یک شرط لازم برای مبارزه با فساد مد نظر قرار گیرد.

ح) کشورهای توسعه‌یافته نیز بانک مرکزی مستقل دارند:

سوئیس و آلمان با بالاترین درجه استقلال در بانک مرکزی کمترین نرخ تورم را تجربه کرده‌اند و کشورهایی که بانک مرکزی با شاخص‌های خاص استقلال، کمترین استقلال را داشته‌اند (مثلاً اسپانیا) نرخ تورم بالا را تجربه‌ کرده‌اند. این رابطه معکوس هم در مورد سطح تورم و هم در مورد نوسان‌های تورم صادق بوده است.

۳- بروز مشکلات بسیاری ناشی از عدم استقلال بانک مرکزی در طول سال‌های جاری

بخش عمده‌ای از مشکلات جاری نظام بانکی در سال‌های اخیر به دلیل تسهیلات تکلیفی و تحمیلی، طرح‌های زودبازده، معوقات دولت و محصول مداخلات غیرشفاف دولت بوده است. تمام تصمیماتی که طی دهه‌های اخیر در نظام بانکی اتخاذ گردیده و منجر به بروز مشکلات فعلی شده است، تصمیماتی بوده که توسط مدیران و مسئولین بانکی گرفته شده است و بانک‌ها به ندرت می‌توانند دلایل حقوقی و قانونی مستدل و محکمه‌پسند در زمینه مداخلات دولت در بروز ناهنجاری‌های بانک‌ها ارائه نمایند. دولت‌ها هر کجا که مسئولین بانکی انطباق و همراهی کافی با تصمیمات اقتصادی و اعتباری دولت‌ها را نداشته‌اند، آن‌ها را تعویض نموده‌اند، اما تصمیمات بانکی و اعتباری توسط مسئولین وقت بانک‌ها اتخاذ شده است.

به نظر می‌رسد نارسایی‌ها و ضعف‌های سیستم بانکی کشور به نقطه‌ای رسیده است که ساماندهی رابطه بانک مرکزی و دولت به صورت شفاف از اهمیت بالایی برخوردار است. اما این فقط بخش قانونی قضیه است و مسئولین ذیربط نباید نظر و دیدگاه‌های مسئولین بانکی را که بعضاً معطوف به ایجاد عدم شفافیت و خلط مسئولیت‌ها است، نادیده انگارند. فشار و حساسیت دولت‌مردان در سال‌های اخیر از بابت ارائه‌ی تصویر عملکردی مناسب در زمینه‌های رشد اقتصادی، صنعتی و کشاورزی و اشتغال و امثال آن، باعث شده است که گویایی و ظرفیت متغیرهای کلان در بیان وضعیت‌های اقتصاد ملی تا حدودی دچار تنزل و کاهش شود و آمارها و اعداد و ارقام با واقعیت اقتصادی کشور تناسب زیادی نداشته باشد.

باید توجه داشت که استقلال بانک مرکزی از دیدگاه آیین‌نامه، قانون و دستورالعمل با مشکلی روبرو نیست و مهم‌ترین مشکل در این مسیر مجری و سکان‌دار این بانک به عنوان یکی از ارکان مهم اقتصادی کشور است و این سکان‌دار باید از کنترل دولت، خارج شود.

۴- استقلال بانک مرکزی به تنهایی حلال مشکلات نیست

تحقیقات نشان می‌دهد که در کشورهای در‌حال توسعه ارتباط معناداری بین تورم و استقلال بانک مرکزی وجود ندارد. به عبارت دیگر، بر اساس  شواهد موجود، تمام کشورهای در حال توسعه با درجه‌ی بالای استقلال بانک مرکزی، دارای نرخ تورم پایین نیستند. در این کشورها کنترل تورم، به عواملی از قبیل درجه توسعه‌یافتگی، بازارهای مالی، ساختار درآمدی کشور و نحوه‌ی تأمین مالی کسری بودجه آن‌ها بستگی دارد. با توجه به نتایج به دست آمده و نیز با توجه به مجموعه شرایط حاکم بر منابع درآمدی و توسعه‌نیافتگی بازارهای مالی در ایران، استقلال بانک مرکزی کشور به تعمق بیشتری نیاز دارد و لازم است قبل از هر چیز توسعه بازار مالی و اصلاح ساختار بودجه دولت مورد توجه قرار گیرد و استقلال بانک مرکزی به تنهایی حلال مشکلات نیست و در صورت عدم ایجاد زیرساخت‌ها و پیش‌نیازهای اقتصادی ضروری این امر، استفاده از مزایایی استقلال بانک مرکزی میسر نخواهد بود.

۵- ضرورت استقلال بانک مرکزی در ایران

بانک مرکزی ایران سال ۱۳۳۹ شمسی و باهدف حفظ ارزش پول و نشر انحصاری اسکناس تأسیس شد‌‌. وظایف بانک مرکزی ایران، کارگزاری مالی دولت و شهرداری‌ها در داخل و خارج و نیز حفظ موازنه‌ی ارزی کشور تعریف شده است. به موجب قانون پولی و بانکی مصوب ۱۸ تیرماه ۱۳۵۱، بانک مرکزی مسئولیت تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری کشور بر اساس سیاست‌های کلی اقتصادی را بر عهده گرفت‌‌. در این قانون، هدف از تشکیل بانک مرکزی حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت‌ها یا به عبارتی حفظ تعادل داخلی و خارجی پول عنوان شده است‌‌. بر اساس قانون مذکور، بانک مرکزی به عنوان تنظیم‌کننده نظام پولی و اعتباری کشور، وظیفه نشر انحصاری اسکناس و سکه‌های فلزی، نظارت بر بانک‌ها، تنظیم مقررات ارزی و نظارت بر معاملات طلا و کارگزاری مالی دولت را بر عهده دارد‌‌.

عملکرد سیاست‌های پولی در ایران در دهه‌های اخیر نشان‌دهنده‌ی تأثیرپذیری قابل‌توجه تورم از افزایش پایه‌ی پولی کشور بر اثر کسری بودجه دولت، تسهیلات تکلیفی و استقراض دولت از بانک مرکزی است‌‌. انباشت بدهی دولت و بخش دولتی به بانک مرکزی و افزایش بی‌رویه‌ی حجم پول، موجب شده است تا کنترل بانک مرکزی بر روی پایه‌ی پولی و تورم در عمل بسیار محدود شود‌‌. مطابق تحقیقات انجام‌شده، میزان استقلال بانک مرکزی کشورمان بر اساس شاخص‌های کمی‌ مربوطه پایین است‌‌. دخالت‌های دولت در امر سیاست‌گذاری پولی (از جمله کاهش دستوری نرخ سود بانکی و یا اجرای سیاست‌های انبساطی) موجب‌ شده طی سالیان متمادی، شاهد رشد تورم و ناپایداری رشد اقتصادی کشور باشیم‌.

رشد اقتصادی کشور و کنترل تورم از جمله اهداف سند چشم‌انداز ۲۰ ساله کشور نیز می‌باشد‌‌. امری که در گروی استقلال واقعی بانک مرکزی و عملکرد آن فارغ از ملاحظات سیاسی است‌‌. در این راستا، تصویب قوانینی جدید برای رفع دخالت دولت در امور بانک مرکزی و اعمال نظارت‌های لازم در این خصوص ضروری به نظر می‌رسد. به عبارت دیگر نحوه‌ی تعیین رییس کل بانک مرکزی و اعضای شورای پول و اعتبار باید فارغ از تصمیمات دولتی باشد و تغییر دولت منتج به تغییر رییس بانک مرکزی و سیاست‌های اقتصادی در کشور نشود. بر این اساس باید دخالت دولت در تعیین رییس کل بانک مرکزی و اعضای شورای پول و اعتبار کاهش یابد و نمایندگان بخش خصوصی، اساتید دانشگاه، فعالین حوزه بورس و بانک و … نیز در این تصمیم‌سازی‌ها موثر باشند تا بانک مرکزی بتواند به یک استقلال قاعده‌مند دست یابد. البته همان‌طور که بیان شد، نباید فراموش کرد که استقلال بانک مرکزی به تنهایی حلال مشکلات نیست و توجه به بهبود زیرساخت‌ها و اصلاح ساختارهای مالی و پولی کشور، نیز در جهت عملکرد بهتر این نهاد موثر است.

دیدگاه خود را به ما بگویید.

لطفا معادله را به روز کنید